„Süddeutsches Modell“ oder ostdeutscher Sonderweg?

Mit der flächendeckenden Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters erfuhr das Amt eine erhebliche Stärkung gegenüber den Gemeindeorganen und der Verwaltung. Seine starke Position gehört heute zu einem unverkennbaren Strukturelement aller deutschen Gemeindeordnungen.

In diesem Zusammenhang wird oft von einem „Siegeszug“ der Süddeutschen Ratsverfassung gesprochen. Doch inwieweit trifft dies auch auf die Neuen Bundesländer zu, die aufgrund ihrer Erfahrungen aus dem demokratischen Aufbruch zu Beginn der 90er Jahre ganz eigene direktdemokratische Elemente in ihre Gemeindeordnungen übernommen haben?

1) Einführung

Noch vor 1990 gehörte diese nunmehr gängige Form der plebiszitären Bürgermeisterverfassung zur Minderheit innerhalb der vielfältigen institutionellen Landschaft kommunaler Verfassungssysteme. Praxis war die Direktwahl einzig in Bayern und Baden-Württemberg. Durch die Reformbewegung Mitte der 1990er Jahren, mit dem Ergebnis der nunmehr in allen Bundesländern vorgesehenen Wahl des Bürgermeisters durch die Bürger, wird gern von einer Übername des Süddeutschen Modells in Deutschland gesprochen. Doch inwieweit trifft dies auch für die neuen Bundesländer zu?

Argumentiert werden soll, dass es eigene (endogene) Beweggründe im Zuge der friedlichen Revolution im Osten Deutschlands gab, die schließlich zur Einführung des Direktwahl-Modells geführt haben. Die These lautet:

Die Direktwahl des Bürgermeisters in den neuen Bundesländern ist das Ergebnis eines eigenständigen Demokratisierungsprozesses, die ihre Ursachen aus den Reformvorstellungen der friedlichen Revolution bezieht. Ferner kann deshalb nicht von einem bloßen Transfer der süddeutschen Ratsverfassung gesprochen werden.

Die These postuliert für die Transformation im Osten distanzierende Elemente (Hiller 1995: 347), die Ausdruck eines eigenständigen Umgestaltungsprozesses und der Suche nach Lösungswegen mit Verweis auf die besondere historische Ausgangslage sind. Die distanzierende Logik identifiziert dabei die bestehenden Strategien „westlicher professioneller Normen“ (Hiller 1995: 347) als inadäquat für die eigene Verwaltungsneugestaltung. Demgegenüber steht die Logik der affirmativen Transformation (Hiller 1995: 347), die Diskurse und Aktivitäten der Verwaltungsmodernisierung in den alten Bundesländern aufgreift und in Reformen umsetzt. Ein bewusster Bruch mit der Vergangenheit bei gleichzeitiger Setzung professioneller Standards (affirmativ) steht dabei im Spannungsfeld zur Nutzung unkonventioneller Methoden und der schrittweisen Umgestaltung auf Grundlage bestehender Erfahrungswerte („learning by doing“) aus der DDR und der Umbruchsituation der Wendejahre (distanzierend).

Hinführend soll zunächst auf die jüngere Entwicklung der Kommunalverfassungssysteme eingegangen werden. Im Fokus steht die Neubegründung direktdemokratischer Teilhaberechte in den neuen Bundesländern im Zuge einer gewachsenen Konvergenz der Gemeindeordnungen zugunsten der Direktwahl des Bürgermeisters. Anschließend sollen die Wurzeln dieser Entwicklung in Ostdeutschland als Argumente zur Ausgangsthese erläutert und reflektiert werden.

2) Historischer Überblick zur Einführung der direktdemokratischen Bürgermeisterwahl

Situation vor 1990 in der alten Bundesrepublik 

Die Vielfalt der kommunalen Verfassungssysteme vor 1990 schuf ein eher unübersichtliches Bild. Neben der Süddeutschen Ratsverfassungen in Bayern und Baden-Württemberg war in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen mit der Norddeutschen Ratsverfassung ein dualistisches System etabliert worden. Dem ehrenamtlichen Bürgermeister stand dabei ein hauptamtlicher Hauptverwaltungsbeamter zur Seite, der ebenso durch die Kommunalvertretung bestimmt wurde. In Hessen und in größeren Stadtgemeinden Schleswig-Holsteins trat an die Seite des Bürgermeisters ein Magistrat als Gremium mit tiefgreifenden Befugnissen. Im Saarland und Rheinland-Pfalz galt die Rheinische Bürgermeisterverfassung. Diese ähnelte zwar der Süddeutschen Ratsverfassung, sah jedoch auch keine Direktwahl der Verwaltungsspitze vor.

Entwicklung der Kommunalverfassungen in den neuen Ländern nach 1990

Von Beginn an war die kommunale Ebene ein zentraler Motor für den Transformationsprozess in den Neuen Ländern. Erinnert sei an die Aufdeckung der Fälschungen bei der Stimmauszählung der Kommunalwahl am 7. Mai 1989, die der Oppositionsbewegung entscheidend an Aufrieb verhalf. Noch vor Gründung der Länder wurden bereits 6. Mai 1990 erneute Kommunalwahlen abgehalten. Elf Tage darauf wurde für die gesamte DDR eine neue Kommunalverfassung eingeführt, die vollständig erst ab 1993 durch die jeweiligen Kommunalverfassungen der neuen Länder abgelöst worden ist. Institutionell wurde demnach frühzeitig der Weg für eine demokratische lokale Politik freigemacht und für die Bürger die Möglichkeit eröffnet, die Kommunen als „Lehrstube der Demokratie“ mit Leben zu erfüllen. Beachtlich ist die mit der Kommunalverfassung von 1990 – neben der Finanz- und Satzungshoheit der Gemeinden – bereits früh verankerte Fülle an volksunmittelbaren Beteiligungsinstrumenten (Abschnitt 3). Diese Akzentuierung direktdemokratischer Elementen fand schließlich auch Eingang in die Kommunalverfassungen in Brandenburg (1993), Sachsen (1993), Sachsen-Anhalt (1994), Thüringen (1994) und Mecklenburg-Vorpommern (1994).

Entwicklung in der gesamten Bundesrepublik nach 1990

Die Entwicklung der Kommunalgesetzgebung in den Neuen Bundesländern passt sich nahtlos ein in einem Modernisierungsprozess mit dem Ergebnis einer weitgehenden Konvergenz der Gemeindeordnungen in Deutschland. Zuvor bekräftigten Parteien und kommunale Spitzenverbände immer wieder das Ziel einer stärkeren Vereinheitlichung der Verfassungssysteme (Vgl. Naßmacher/ Naßmacher 2007: 47). Nach Wollmann (2001) führte die Initiative in den neuen Bundesländern schließlich zu einem erheblichen „Regelungsschub“ im Zuge einer nunmehr gesamtdeutschen Verwaltungsmodernisierung in den Flächenländern. Reformen erfolgten 1994 in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, dem Saarland und 1996 in Niedersachsen zu Gunsten des süddeutschen Modells. Auch in den Ländern mit Magistratsverfassungen wie in Schleswig-Holstein entschied man sich 1995 zur Einführung der Direktwahl nach süddeutschem Vorbild. Hessen führte bereits 1991 die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte ein, behielt allerdings – anders als in Schleswig-Holstein – das Verfassungssystem mit dem Magistrat bei. Weitere plebiszitäre Elemente wurden etwa mit dem Bürgerbegehren und Bürgerentscheid flächendeckend in allen Bundesländern etabliert.

Nichtsdestoweniger ergeben sich noch immer teils deutliche institutionelle Unterschiede, beispielsweise hinsichtlich der Amtsperiode der Verwaltungsspitze oder der plebiszitären Möglichkeiten der Abwahl des Bürgermeisters oder des Landrats. Allen Ländern gemein blieb allerdings die flächendeckende Direktwahl des Bürgermeisters und des Landrats als eines der institutionell prägendsten Neuerungen auf kommunaler Ebene Mitte der 1990er Jahre. Neben dem anregenden „Vorbild Ost“ waren vor allem erwünschte Effekte hinsichtlich einer besseren Steuerbarkeit und Verwaltungseffizienz ausschlaggebend für diese Re-formbewegungen in den alten Bundesländern (Naßmacher/ Naßmacher 2007: 46).

3) Direktwahl des Bürgermeisters: Ein ostdeutscher Sonderweg?

Direktdemokratische Strukturelemente der ostdeutschen Kommunalreformen

Die von der frei gewählten DDR-Volksammer im März 1990 verabschiedete Kommunalverfassung trug eine starke direktdemokratische Handschrift. Neben der Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters wurden insbesondere mit dem Bürgerantrag, dem Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (§18 DDR-KVerf) völlig neue Elemente hinzugefügt, welche im Laufe der 1990er Jahre schrittweise auch in allen Gemeindeordnungen in allen Bundesländern installiert worden sind. Das Bürgerbegehren konnte gemäß DDR-Kommunalverfassung auf Initiative der Bevölkerung mit einem Mindestquorum von 10 Prozent der Abstimmungsberechtigten zum Bürgerentscheid führen, woraufhin für den erfolgreichen Entscheid laut Gesetz mindestens 25 Prozent der Abstimmungsberechtigten die Mehrheit stellen mussten. Einen Bürgerentscheid konnte auch durch die Gemeindevertretung mit absoluter Mehrheit anstrengt werden (Ratsbegehren). Bürgerbegehren und Bürgerentscheide blieben – wenn auch mit unterschiedlichen Ausgestaltungen – in den Landes-Kommunalverfassungen der neuen Bundesländer bestehen. Zuvor gab es diese Regelungen für Gemeinden schon seit 1956 in Baden-Württemberg. Zeitgleich zur Ausgestaltung neuer Kommunalgesetze in der DDR installierte Schleswig-Holstein 1990 als erstes Bundesland Bürgerbegehren und -entscheide auch auf Kreisebene (Wollmann 2010: 6).

Schon zu Beginn der Beratungen über die Gemeinde- und Kreisordnungen wurde die Direktwahl des Bürgermeisters und Landrat zum unumstrittenen Ziel des Verwaltungsumbaus in den neuen Ländern (Wollmann 2010: 27). Die Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen folgten eng dem Modell der Süddeutschen Ratsverfassungen, bei der der Bürgermeister neben der Verwaltungsspitze und Außenvertretungen auch Vorsitzender des Kommunal-
vertretungsorgans ist. Von letzterem Aspekt abweichend, installierten Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern eine eigene kommunalpolitische Position als Vorsitz der Gemeindevertretung mit der Idee der klareren Gewaltenteilung zwischen Ratsvorsitz und Verwaltungsexekutive (Wollmann 2010: 26). Gleichzeitig zur Direktwahl wurde mir der Kommunalverfassung von 1990 die Möglichkeit der plebiszitären Abwahl von Bürgermeistern und Landräten beschlossen, die ebenso in die späteren Landes-Kommunalverfassungen – wenn auch in unterschiedlichen Modi – aufgegriffen wurde.

Wurzeln der direktdemokratischen Struktureigenheiten in den neuen Ländern

Die basisdemokratisch-plebiszitäre Akzentuierung der Gemeindeordnungen in den neuen Ländern wurzelt in den Erfolgen der Bürgerbewegung von 1989. Lokale runde Tische bereiteten zügig schon Ende 1989 den Weg zu einem grundlegenden Umbau der lokalen Politik und Verwaltung (Naßmacher/ Naßmacher 2007: 45). Das Ziel der Bevölkerung und Opposition bestand in der raschen Absicherung und Erweiterung zivilgesellschaftlicher Mitspracherechte sowie der Anknüpfung an Erfahrungen der Oppositionsgremien (1) und schließlich in der Ablösung der von Regime-Eliten der DDR (2).

(1) Der Erfolg der basisdemokratisch-plebiszitären Initiative und Erwirkung von Teilhaberechten verhalf der DDR-Bürgerbewegungen zu dem Selbstbewusstsein, auch kommunale Angelegenheiten in die eigene Hand nehmen zu können. Der DDR-Ministerrat verabschiedete noch vor der freien Volkskammer-Wahl eine Verordnung, die den „Bürgerkomitees und Bürgerinitiativen“ eigene Verfahrensrechte gegenüber den Verwaltungsspitzen einräumte (Wollmann 2010: 5). Jene Erfahrungen, die während bei der sukzessiven Entmachtung des SED-Regimes gemacht wurden, sollten bewahrt (Wollmann 2010: 5) und schritt-weise in die neuen Institutionen übersetzt werden.

Prägend war dabei die aus dem Zentralen Runden Tisch im Dezember 1989 gegründete „Arbeitsgruppe Neue Verfassung der DDR“. Deren Verfassungsentwurf sah eine detailliert festgeschriebene Kommunalautonomie (Art 47 bis 50) ebenso vor, wie weitreichende Einflussrechte von Bürgerbewegungen, welche auf die „öffentliche Meinungsbildung einwirken“ und „als Träger freier gesellschaftlicher Gestaltung, Kritik und Kontrolle den besonderen Schutz“ genießen (Art 35 Abs. 1). Der von der paritätisch zusammengesetzten Gruppe aus verschiedenen zivilgesellschaftlichen Akteuren vorgelegte Verfassungsentwurf fand bei der Volkskammer – insbesondere vor dem Hintergrund des sich abzeichnenden Beitritts der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes der BRD – kein Gehör und wurde zunächst beiseitegelegt. Die ausgeprägten direktdemokratischen Elemente sollten aber gerade bei der Ausarbeitung der Landeskommunalverfassungen „gestaltungspräsent“ (Wollmann 2010: 6) sein.

(2) Gegenüber den Parteien verband sich aufgrund der Erfahrungen des SED-Regimes eine tiefreichende Skepsis. Ihr Einfluss sollte begrenzt werden (Naßmacher/ Naßmacher 2007: 46). Gleichzeitig drängte die Bevölkerung und Opposition zu einem raschen Wechsel beim Führungspersonal der kommunalen Institutionen. Die Vorstellung einer der Zurückdrängung der Parteienpolitisierung kommunaler Politik und Verwaltung verband sich gleichermaßen auch mit Westdeutschland präsenten Idealtyps der „unpolitischen Kommune“. Durch die Direktwahl des Bürgermeisters und des Landrats, sind die Fraktionen in den Gemeinde- und Kreisvertretungen nicht mehr unmittelbar an der Auswahl der Verwaltungsspitze betraut. Freie, parteiungebundene Kandidaten haben gleichermaßen Chancen auf eine Wahl.
Beide Aspekte sorgten für ein Klima der Offenheit gegenüber der Direktwahl des Bürgermeisters und Referenden zur Abwahl der Verwaltungsspitze. Während in den alten Bundesländern noch eine Skepsis vor einer zu großen Ausweitung der demokratischen Einflussrechte der Bürger herrschte, schufen die neuen Länder Tatsachen.

4) Fazit

Es wurde argumentiert, dass die direktdemokratischen Elemente – wie die Direktwahl des Bürgermeistes als auch Referenden – ein endogenes Ergebnis des plebiszitären Demokratieverständnisses in den ostdeutschen Ländern gewesen sind. Dies konnte anhand eines historischen Abriss und der Zielstellung der Wendezeit dargestellt werden. Von einem ostdeutschen Sonderweg kann dabei auch hinsichtlich der teils beträchtlichen institutionellen Unterschiede bei der Ausgestaltung der Gemeindeordnungen im Vergleich zu den alten Bundesländern gesprochen werden.

Demgegenüber soll aber ebenso erwähnt werden, dass auch exogene Einflüsse wie der rechtliche Rahmen sowie gezielte Transfers von Erfahrung und Reformideen im Westen zum kommunalen Umbau dergestalt beigetragen haben. Mit dem Beitritt DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes erübrigten sich längere Diskussionen zur grundsätzlichen Ausgestaltung kommunaler Selbstgestaltung (Naßmacher/ Naßmacher 2007: 45). Eine „Minimalreform“ unter Beibehaltung grundlegender Strukturelemente des DDR-Kommunalsystems (vor 1990) konnte es nachvollziehbarer Weise nicht geben. Expertise im Zuge des gezielten West-Ost-Erfahrungstransfers durch Gemeinde- und Länder-Verwaltungspartnerschaften – beispielsweise zwischen Sachsen und Baden-Württemberg – haben entscheidend zum Umbau in kurzer Zeit beigetragen.

Letztlich erwies sich der Institutionentransfer von West nach Ost aber nicht als „Einbahnstraße“ (Bogumil 2007: 22), wie die rückwirkenden Modernisierungsimpulse auf alten Bundesländer zeigen. Vor allem aufgrund der Erfahrungen und (zwangsläufigen) Offenheit gegenüber neuen Partizipationsformen – etwa durch Bürgerforen oder „runde Tische“ – dürfte die die plebiszitäre Praxis in den Wendejahren auch Modell gestanden haben für neue, dialogorientierte Beteiligungsinstrumente, die zunehmend Eingang in die kommunalpolitische Praxis in ganz Deutschland gefunden haben.

5) Literaturverzeichnis

Bogumil, Jörg: Kommunale Selbstverwaltung unter Reformdruck – Aktuelle Partizipations- und Ökonomisierungstrends in Deutschland. In: Foljanty-Jost, Gesine: Kommunalreform in Deutschland und Japan. VS, Wiesbaden 2009, S. 17-30.

Fischer, Erich: Verfassungsgeschichte der DDR 1990. In: Kritische Justiz 5, 1990, S. 413-424.

Hiller, Petra: Ostdeutsche Kommunalverwaltung im Transformationsprozeß. In: Sahner, Heinz/ Schwendtner, Stefan (Hrsg.): Kongreß der Deutschen Gesellschaft für Soziologie – Gesellschaft im Umbruch: Sektionen und Arbeitsgruppen. Westdeutscher Verlag, Opladen 1995.

Naßmacher, Hiltrud/ Naßmacher, Karl-Heinz: Kommunalpolitik in Deutschland. 2. Auflage. VS, Wiesbaden 2007.

Wollmann, Hellmut: Direkte Demokratie in den ostdeutschen Kommunen – Regelungsschub und Anwendungspraxis. In: Derlien, Hans-Ulrich (Hrsg.): 10 Jahre Aufbau Ost. Eine Evaluation. Nomos, Baden-Baden 2001.

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